Calamandrei e la governabilità

Pubblicato da Claudio Cereda - 8 Luglio 2016

Il 3 settembre 1946 il professor Costantino Mortati (DC, 1891-1985) presenta una ampia relazione sulla organizzazione costituzionale dello Stato. Si tratta di una relazione che merita di essere letta sia per l'analisi dei diversi modelli costituzionali, sia per rendersi conto, per confronto, di come il gruppo democristiano abbia svolto, nella costituente, una funzione egemonica.

Essendo io figlio di una cultura storica formatasi a sinistra, devo dire che la lettura dei documenti mi induce a rivedere il peso di quella che nel dopoguerrra fu chiamata egemonia da parte del PCI e della cultura di sinistra.

I costituenti della sinistra, in ordine alla struttura dello stato balbettano o ricamano. Sono tutti proiettati sul tema dei diritti e hanno poco da dire sugli ordinamenti. Intervengono i repubblicani, alcuni grandi padri iberali come Einaudi, ma è Mortati a dare la linea.

Nei giorni precedenti la II sottocommissione aveva svolto una discussione generale (di premessa) sulle caratteristiche del nuovo stato in relazione al tema delle autonomie convenendo sul fatto che il nuovo stato dovesse superare l'impostazione centralistica. Era una specie di premessa generale alla istituzione delle Regioni come parte integrante dello Stato, nonostante le perplessità dei liberali e delle sinistre, e questo è stupefacente e poco noto visto che, a cose fatte, i ruoli si invertiranno e il PCI divenne il paladino del regionalismo.

Nella giornata del 4 e del 5 intervengono in molti ed è chiaro che si andrà verso un sistema parlamentare bicamerale in cui il potere esecutivo avrà dei margini ridotti di autonomia. E' a questo punto che Calamandrei, che si stava occupando come relatore del sistema giudiziario prende, la parola per spiegare la sua solitaria preferenza per il presidenzialismo, ma per sottolineare soprattutto che la carta della democrazia si gioca e si giocherà intorno alla governabilità. In alcune parti dell'intervento sembra di ascoltare le preoccupazioni di Renzi.

Ed ecco il resoconto integrale del suo intervento. La sua lettura (sul carattere cruciale della governabilità come essenza della democrazia) insieme al suo intervento del marzo 47 in Assemblea sulla discussione generale del testo appena licenziato dalla commissione dei 75 (intervento molto più ampio e che pubblicherò nei prossimi giorni), mi hanno lasciato molte perplessità sul carattere strumentale con cui lo citano molti sostenitori del NO.

Leggere i testi e non fidarsi dei pensieri da Baci Perugina che un tempo venivano chiamati Pensieri di Mao e stavano nel libretto rosso invece che nell'incarto dei cioccolattini.

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Ritiene di essere il solo che abbia qualche simpatia, nonostante la discussione, per la repubblica presidenziale.

Crede che il risultato di questa discussione sia piuttosto scoraggiante, tanto per i fautori della repubblica presidenziale, in quanto ve n'è uno solo, che è lui, quanto per i fautori della repubblica parlamentare, che sono tutti gli altri, perché tutti, a quanto sembra, sono d'accordo nel ritenere che le costituzioni non servono a cambiare la situazione sociale quale è in realtà. Questo ha affermato l'onorevole Mortati nella sua relazione, in cui ha concluso dicendo che con le disposizioni si può fare assai poco. Quel che conta è quello che c'è sotto.

È quello che ha detto ieri l'onorevole Einaudi, il quale ha spiegato che la repubblica presidenziale funziona bene negli Stati Uniti perché là v'è il sistema dei due partiti, e che in Inghilterra funziona altrettanto bene il regime parlamentare, perché anche in Inghilterra ci sono i due partiti; e dove non esistono i due partiti, ma c'è una pluralità, uno sminuzzamento dei partiti, non funziona bene né la repubblica presidenziale, né quella parlamentare. Questa sembra la conclusione alla quale è poi arrivato l'onorevole Lussu, il quale, in sostanza, ha detto che in Italia sussiste il pericolo della guerra civile; onde occorre alla testa dello Stato un uomo che cerchi di evitarla.

Pur riconoscendo che la Costituzione non è che la forma cui si deve far aderire la sostanza sociale, crede che si possa avere una certa fiducia nella efficacia pedagogica delle leggi. La legge non basta a modificare la realtà, ma può essere uno degli stimoli per introdurre anche nella vita. politica il costume, il quale venga a modificare questa realtà sociale.

Nell'attuale situazione italiana, quale delle due forme di repubblica, presidenziale o parlamentare, può sembrare più idonea a contribuire al ristabilimento o allo stabilimento di un costume politico che faccia gradatamente avvicinare l'Italia ai paesi in cui funziona la democrazia? La democrazia, per funzionare, deve avere un Governo stabile: questo è il problema fondamentale della democrazia.

Se un regime democratico non riesce a darsi un governo che governi, esso è condannato.

A chi dice che la repubblica presidenziale presenta il pericolo delle dittature, ricorda che in Italia si è veduta sorgere una dittatura non da un regime a tipo presidenziale, ma da un regime a tipo parlamentare, anzi parlamentaristico, in cui si era verificato proprio il fenomeno della pluralità dei partiti e della impossibilità di avere un governo appoggiato ad una maggioranza solida che gli permettesse di governare.

Quindi il problema è questo: come si fa a far funzionare una democrazia che non possa contare sul sistema dei due partiti che, in Italia, in questo momento non esiste e che ancora per qualche tempo non esisterà, ma che deve invece funzionare sfruttando o attenuando gli inconvenienti di quella pluralità dei partiti la quale non può governare altro che attraverso un governo di coalizione?

Cioè: qual'è la forma dello Stato che meglio serve, a far funzionare un governo di coalizione, impedendo quelle, crisi a ripetizione che sono la rovina della democrazia, quella rovina che, se non fosse evitata, ricondurrebbe inevitabilmente, a più o meno lontana scadenza, ad una dittatura? Le dittature sorgono non dai governi che governano e che durano, ma dalla impossibilità di governare dei governi democratici. Premesso questo, quelle cautele pratiche che sono state suggerite da vari colleghi per garantire che nella repubblica parlamentare si abbia stabilità di governo, sono veramente efficaci a questo scopo? È stato detto che bisognerà regolare la mozione di sfiducia, renderla difficile. Ma le crisi nei governi di coalizione avvengono indipendentemente dai voti di sfiducia: così oggi stesso in tutti i giornali si leggono allarmi dì crisi, indipendentemente da qualsiasi voto di sfiducia. È il governo di coalizione che non ha coesione, che si frantuma. Quindi è inutile emettere disposizioni che regolino e rendano difficile il voto di sfiducia, quando il pericolo è proprio nella scarsa solidità dei governi di coalizione.

D'altra parte, gli sembra poco efficace anche la cautela da altri suggerita di far annunziare dal Capo del Governo un programma di lavoro, la cui approvazione assicuri, automaticamente al Ministero una certa durata.

E' stato qui autorevolmente e lealmente spiegato come questa cautela sia assai illusoria e come, nonostante questa cautela, si possa arrivare ad una crisi il giorno dopo in cui il messaggio ha conseguito la maggioranza.

In conclusione: si può trovare un mezzo pratico più efficace di quelli proposti? Tutti sanno che questo è un momento in cui in Italia ogni Governo, per potere esplicare unopera efficace, deve avere la sicurezza di poter lavorare tranquillamente su un piano da svolgersi non con provvedimenti alla giornata, ma in un periodo di tre, quattro o cinque anni.

Quindi è un problema che sorge proprio dalla tragica situazione italiana, dalla necessità di piani la cui realizzazione sia resa possible dalla stabilità del governo. E allora, vi sono dei mezzi più efficaci di quelli proposti, per garantire questa stabilità? Non è tanto questione di nome: repubblica presidenziale o parlamentare. Ammesso pure che anche in repubblica parlamentare il Presidente, cioè il Capo dello Stato, debba essere al disopra dei partiti, nominato non come corifeo di un programma pohtico, ma come organo equilibratore che sta al disopra dei partiti, l'essenziale è che non il Capo dello Stato, ma il Capo del Governo abbia la sicurezza di poter governare. V'è modo di dare questa sicurezza? Se questo modo non esiste, comunque si voti, alla fine, sull'ordine del giorno, rimarrà in tutti un senso di imbarazzo e di delusione: si saranno votate delle formule, ma non si sarà trovato il modo di contribuire efficacemente a risolvere la situazione italiana.

In queste condizioni, se altri mezzi più efficaci non vengono suggeriti, egli rimane attaccato alla repubblica presidenziale. In questa, poiché il Presidente, per riuscire eletto, deve conseguire la metà dei voti, è necessario che si formi una coalizione, uno schieramento di due gruppi di partiti; e poiché l'elezione avviene su un programma del Presidente, è più facile che su questo programma si formi una coalizione che abbia probabilità di essere più stabile di quella illusoria che si può invece attendere dai sistemi proposti da chi dà la preferenza alla repubblica parlamentare.

Per queste ragioni voterà contro l'ordine del giorno del collega Patricolo.




La Direzione Generale della Pubblica Amministrazione

L'ENA (L'École nationale d'administration) fu istituita il 9 ottobre 1945 dal governo provvisorio presieduto da Charles de Gaulle per garantire la formazione di una nuova classe dirigente per la neonata repubblica in seguito alla sconfitta del regime collaborazionista di Vichy. Protagonista della sua creazione fu il ministro Michel Debré. L'obiettivo era di creare una classe amministrativa unitaria tramite un concorso unico, affermando quindi il principio meritocratico contro quello clientelare e/o di cooptazione. La scuola aveva inizialmente sede nel quartiere parigino di Saint-Germain-des-Prés. Nel 1992 il primo ministro Edith Cresson - malgrado forti resistenze - decise il trasloco della scuola da Parigi a Strasburgo, che si è completato nel 2005 dopo dieci anni di transizione. La sede storica parigina è stata rilevata da Sciences Po, l'istituto universitario da cui proviene la maggior parte dei futuri allievi dell'ENA.L'istituzione dell'ENA si fondava sul duplice obiettivo di fornire allo Stato una classe dirigente di alto livello e al contempo di garantire a tutti i giovani cittadini un accesso giusto ed equo alla funzione pubblica fondato esclusivamente sul merito. Gli allievi della scuola sono selezionati attraverso un concorso particolarmente rigoroso. Ogni anno, su tremila candidati solamente ottanta sono effettivamente ammessi.L'obiettivo dell'ENA è di fornire ai futuri alti funzionari una formazione interdisciplinare. Il ciclo di formazione dura complessivamente ventiquattro mesi suddiviso in dodici mesi di studio e dodici mesi di tirocinio, effettuati in prefetture, rappresentanze diplomatiche ed imprese.
L'esperienza francese ci deve insegnare che una classe dirigente indottrinata con la giusta etica, morale ed efficenza puo' costruire un macchina amministrativa statale invidiabile. Se volessi proseguire con il mio pensiero Presidenziale Italiano, immaginerei una Direzione Generale della Pubblica Amministrazione direttamente sotto l'alveo Presidenziale, con la conseguente abolizione del Ministero della funzione Pubblica. La ragione di fondo di una scelta di questo tipo risiede esclusivamente nell'intenzione di trasformare la piaga burocratica nostrana in un vanto. Ve lo immaginate un Capo dello stato eletto dal popolo che vuole presiedere una pubblica amministrazione fatiscente? Il Presidente eletto dal popolo nomina il Direttore generale, ovviamente tutte le norme per veci e vacanza dell'uno e dell'altro vengono stabilite di conseguenza. Il Presidente entrante può decidere di continuare con con il Direttore gia' esistente o nominarne uno nuovo di sua scelta.
Il compito del Direttore Generale sara' quello, iniziale, di istituire la Scuola della Pubblica amministrazione  che, come quella francese, puntera' a formare un elite dirigenziale ed a cui si potra' accedere solo per concorso unico. Egli sara' responsabile anche per la nomina dei dirigenti principali della macchina pubblica vista l'approvazione da parte del Presidente della Repubblica. Ogni ente locale sara' libero di introdurre innovazione ma sara' compito della Direzione Generale quello di monitorare le eccellenze amministrative italiane ed uniformarle a livello nazionale. L'ANAC od un dipartimento corrispondente, continuerebbe con le sue funzioni di 'intelligence' per il contrasto e la prevenzione della corruzione, senza pero' scavalcare il principio democratico dello stato di diritto. Il Direttore Generale, di sua iniziativa o su proposta del Capo dello Stato, nomina anche il Capo della Protezione Civile che, quindi, passerebbe sotto la responsabilita' diretta della Presidenza della Repubblica. Il motivo di tale scelta risiede anche questo nell'intenzione di migliorare l'efficenza e soprattutto l'operativita' in caso di emergenze. Oltre ai compiti ordinari che già possiede, la Protezione Civile avra' anche poteri speciali di commissariamento di Enti locali deficitari per quanto riguarda la protezione sismica, il dissesto geologico ed idrogeologico ed i piani di evacuazione. E' fondamentale immaginare una continua comunicazione e cooperazione tra ANAC, Protezione Civile ed il Direttore Generale per garantire fluidita' e continuo miglioramento dei servizi pubblici.
Sara' compito della Direzione Generale quello della negoziazione dei contratti nazionali dell'impiego pubblico.
Per finire vorrei dire che immagino un sistema di questo tipo in un Italia con molte meno Regioni di quelle attuali, massimo 5-8 e che quindi si presterebbe alla possibilita' di nominare meno dirigenti pubblici ma con piu' poteri di coordinamento e controllo.

I Poteri del Presidente della Repubblica

In questo breve post riporto articoli da varie fonti che, a Costituzione vigente, elencano e descrivono i notevoli poteri del Presidente della Repubblica Italiana.


http://www.sapere.it/sapere/strumenti/domande-risposte/economia-societa/poteri-presidente-repubblica.html

http://www.repubblica.it/speciali/politica/elezioni-presidente-repubblica-edizione2013/2013/04/05/news/poteri-56009041/

http://www.edscuola.it/archivio/ped/civica/presidente.html

http://www.polisblog.it/post/61227/presidente-della-repubblica-come-si-elegge-e-quali-sono-i-suoi-poteri

L'insegnamento dell'esperienza Francese

Charles de Gaulle salvò la Francia dalla sua instabilità politica nel 1958 regalandogli la nuova costituzione di tipo Presidenziale. Il carismatico Generale aveva combattuto nella Prima Guerra Mondiale, ferito due volte e caduto in prigionia, partecipò all'orribile carneficina di Verdun. Per questa ragione, dopo la guerra, diventò critico della guerra statica e della Linea Maginot, e fu un precursore della guerra mobile. Purtroppo la sua visione fu ignorata dalla gerarchia militare Francese, ma non certo da Heinz Guderian che ne sviluppo l'idea trasformandola nel famigerato Blitzkrieg. Dopo la capitolazione della Francia nel 1940 Charles de Gaulle fu l'unico a mantenere alto l'onore transalpino, diventando il leader del Free French Movement meritandosi il rispetto di Winston Churchill. De Gaulle era sempre stato ostile alla repubblica parlamentare, con il suo proliferare di partiti, con governi instabili e brevi, o melange, come lui stesso usava definirlo . Dopo la fine del conflitto mondiale, De Gaulle si ritirò a vita privata deluso ed amareggiato per il ritorno al potere della stessa partitocrazia che aveva causato l'instabilita' nei decenni precedenti. Dodici anni dopo, un paese in crisi ed allo sbando, diventato uno zimbello internazionale, specialmente per la sommossa in Algeria, lo richiamò al comando per risollevarne le sorti. Nazionalista convinto e da sempre innamorato del suo paese, egli chiese un investimento ufficiale da parte del Presidente della Repubblica per il compito che voleva essere a lui affidato, questo per controbattere chi lo accusava di ambizioni dittatoriali. La Costituzione fu riscritta, in senso presidenziale, e fu approvata a furore di popolo attraverso un referendum. Nel 1962 l'elezione diretta del Presidente della Repubblica fu introdotta in maniera definitiva. Con il Presidenzialismo la Francia ha conosciuto un invidiabile periodo di stabilità che le ha permesso di riaffermare la sua influenza nel mondo e di conoscere lunghi periodi di prosperità. La nuova costituzione e' stata ritoccata nel tempo e nel 2000, con un referendum, e' stato ridotto il mandato del Presidente da 7 a 5 anni, questo per evitare la coabitazione tra Presidente e Primo  Ministro di colore politico diverso. Tale evento si era verificato solo in due circostanze ma anche in questo caso il sistema ha retto senza notevoli problemi. E' auspicabile che la Costituzione Presidenziale Francese continuerà ad essere modificata ed adattata nel tempo, ma e' tremendamente difficile che la Francia possa ritornare ad un sistema parlamentare puro, i cugini d'oltralpe non lo rimpiangono di certo. E' fondamentale comprendere che la stabilità di una nazione e' fondamentale per la sua prosperità e che gli stati deboli comportano sempre scompensi istituzionali o favoriscono regimi dittatoriali. In Italia, ancora oggi, si continua ciecamente nel demonizzare Mussolini da una parte, mentre dall'altra  si persevera patologicamente nel perpetrare le ragioni che ne favorirono l'ascesa e l'affermazione. Oggi, un paese autolesionista, burocratizzato e sempre molto debole istituzionalmente  si e' consegnato al potere dei giudici  ed a derive giustizialiste che ne stanno comportando il declino. Si continua ancora a demonizzare la democrazia diretta con spauracchi sul 'ritorno dell'uomo forte' o del 'ventennio fascista', ma e' anche vero che l'Italia, dalla sua unificazione ad oggi, un regime democratico reale non lo ha mai ne vissuto, ne sperimentato. Bensì siamo passati dalla monarchia al fascismo e dopo la guerra ad una Repubblica parlamentare indiretta, disegnata apposta per azzerare qualsiasi tipo di potere esecutivo e decisionale, ma allo stesso tempo 'indirettamente' presidenziale, poiché affida ad un Presidente non eletto dal popolo poteri costituzionali considerevoli. C'è anche da considerare che non aiuta di certo la cronica incapacità di decidere che ci contraddistingue, sia per paura di sbagliare sia perche' siamo un po convinti di essere meglio degl'altri e passiamo il tempo a litigare o discutere su quello che fanno da altre parti mentre noi non facciamo mai nulla. Nessun sistema istituzionale e' perfetto, ma quello presidenziale e' quello piu' adatto alla nostra natura.

La Riforma Istituzionale giusta per l'Italia.

Carissimi concittadini, l'Italia e' una nazione con istituzioni deboli, troppo ramificate e con un eccessivo sparpagliamento dei poteri. Tutto questo porta alla sostanziale riduzione del potere decisionale ma rende anche difficile l'individuazione delle responsabilita'. La Costituzione ha garantito ai giudici l'indipendenza totale dallo stato, purtroppo pero', invece di concentrarsi nel garantire lo stato di diritto, nel tempo, la magistratura si e' trasformata in un organo autoreferenziale e politicizzato il quale, invece di occuparsi dell'applicazione delle leggi emanate dai governi eletti, si e' autoinvestita di poteri di supremazia morale ed onnipotenza investigativa arrivando alla presunzione di poter decidere chi puo' governare o no indipendentemente dal risultato del voto elettorale. Questo scompenso,tipico di uno stato debole, oltre a fenomeni di tipo culturale e' soprattutto causato dall'incapacita' della Costituzione corrente di attribuire qualsiasi forma di potere esecutivo reale a chi deve governare. Di fatto pero' l'Italia non e' una democrazia reale, ma fittizia, per una ragione ben precisa,manca il principio cardine di qualsiasi paese democratico, il suffragio universale. La riforma appena bocciata nel 2016, in questo senso, si occupava solo dell'eliminazione del bicameralismo perfetto, ma falliva miseramente per quanto riguarda l'introduzione dell'elezione diretta da parte dei cittadini. Nel 2006 fu approvata una riforma che per la prima volta introduceva una forma di governo vera e propria , con poteri esecutivi, elezione diretta del Premier ed una norma anti ribaltone, ma purtroppo fu denigrata  ingiustamente e successivamente  bocciata dal popolo in un referendum abrogativo Per evitare gli scompensi istituzionali ed i vuoti di potere caratteristici dello stato debole, l'unico sistema istituzionale adatto per noi e' il Presidenzialismo, quest'ultimo caratterizzato da una struttura verticale snella, con forti poteri esecutivi e con altrettanti forti contrappesi. Gli italiani hanno bisogno di democrazia reale ed autorita' democratica stabile. Si devono poi considerare diversi altri punti molto importanti:

Il Presidenzialismo e' l'unico sistema istituzionale che unisce la grande maggioranza degli elettori di destra e di sinistra, tutti i sondaggi lo dimostrano. La sua eventuale attuazione e' fondamentale anche per rafforzare il senso di appartenenza e di identita' della nostra nazione;

L'Italia e' gia', paradossalmente, una Repubblica Presidenziale virtuale, poiche' il Presidente, eletto da mille persone a scrutinio segreto, ha poteri enormi rispetto al governo, anche questo eletto indirettamente. Pero' e' un Presidente dei partiti e non del popolo;

Gli italiani sono di natura tendenzialmente 'presidenziali', se si pensa al fiorire di partiti autoreferenziali o comunque legati a iniziative di personalita' politiche singole;

La stabilita' politica ed istituzionale e' fondamentale per il nostro paese;

Questa petizione ripropone come punto di partenza la proposta Presidenziale PDL del 2013 che, a Costituzione vigente, cioe' senza riscriverla del tutto, introduce delle modifiche che la rendono appunto Presidenziale a tutti gli effetti. A coloro i quali sono interessati si consiglia di leggere la proposta di legge (link qui sotto) prima di aderire alla petizione.

http://www.camera.it/_dati/leg17/lavori/schedela/apriTelecomando_wai.asp?codice=17PDL0012260
http://www.nuovocentrodestra.it/wp-content/uploads/2014/06/SEMIPRESIDENZIALISMO.pdf